Mobilité des fonctionnaires : le Centre des Intérêts Matériels et Moraux (CIMM), une avancée pour les fonctionnaires ultra-marins

Dans un premier temps, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations de fonctionnaires a prévu que les statuts particuliers pouvaient, par voie de décret en Conseil d’Etat, ériger comme priorité légale de mutation le critère du centre des intérêts matériels et moraux détenu outre-mer par un fonctionnaire de l’Etat, au même titre que d’autres priorités de mutation. Elle a également reconnu à l’administration la possibilité de dresser le tableau annuel de mutation en se fondant sur ce critère. Ce dispositif s’est trouvé renforcé dans un second temps par l’effet de l’article 85 de la loi du 28 février 2017 relative à l’égalité réelle outre-mer (loi EROM) dont l’objectif est de favoriser le retour des fonctionnaires qui possèdent un lien particulier avec un territoire ultramarin.

Cette préoccupation découlant des attaches d’un fonctionnaire au territoire d’un département ou d’une collectivité d’outre-mer conduit ainsi à une reconnaissance d’un privilège accordé à un agent public par rapport aux autres afin d’obtenir un emploi sur un territoire donné en raison de ce que l’on considère l’agent comme y ayant établi sa résidence.

Le CIMM : à distinguer de la préférence locale ou régionale à l’embauche

Ce critère du CIMM doit être distingué de notions voisines qui se rattachent à la préférence locale ou régionale à l’embauche qui existe par exemple en Nouvelle- Calédonie. Il ne s’agit pas ainsi de favoriser l’accès à la fonction publique en outre-mer à des personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence afin de leur réserver une priorité d’emploi dans les services publics ou encore dans le secteur privé.

En réalité la loi EROM n’intéresse que la mobilité au sein de la fonction publique d’Etat et ne vise aucun autre objectif. Elle ne doit pas être entendu comme étant une mesure destinée à promouvoir une représentation d’agents publics dans la fonction publique issue de territoires d’outre-mer mais doit être comprise comme privilégiant pour des motifs personnels et familiaux le retour des fonctionnaires ultramarins dont l’épanouissement en métropole ne compense pas le vide affectif ou moral crée par la séparation de leur territoire.

Le CIMM ne constitue pas un droit au retour

L’instauration du CIMM, comme un critère de priorité à la mutation redonne ainsi confiance aux fonctionnaires dans la perspective de ne pas rester affecté indéfiniment dans un poste métropolitain situé à Paris ou en Province. Il faut tout de même avoir à l’esprit que l’instauration du CIMM ne saurait se traduire comme un élément suffisant pour prétendre à un droit au retour. C’est un élément nécessaire mais qui n’est assortit d’aucune garantie, ce dont il faut bien avoir conscience sous peine d’essuyer quelques déceptions en cas de refus de mutation.

Le CIMM est un élément du vœu de mutation mais non pas de sa réalisation. En d’autres termes, il faut voir dans la loi la simple volonté de consacrer une priorité accordée à tous les agents publics se trouvant dans une même situation à faire valoir une priorité au retour sans que cela ne constitue pour autant un droit de retour irréfragable.
Il faut garder à l’esprit que les mutations ou affectations sont dépendantes et tributaires des vacances de postes dans les territoires d’outre-mer. Et l’on imagine sans peine que compte tenu de la superficie des territoires, de la spécificité de certains emplois ou postes ainsi que du peu d’enclin des agents ayant un poste en outre-mer de le laisser devenir vacant, il ne soit pas facile de trouver une opportunité de faire valoir son CIMM. Elle reste pour autant une notion cardinale pour tout fonctionnaire qui aspire à revenir sur ses terres natales.

Les pratiques de l’éducation nationale

La reconnaissance somme toute récente du CIMM par le législateur s’explique par des facteurs historiques ou de pratiques antérieures qui ont abouti au dispositif que l’on connait actuellement. Le paysage de l’administration française donnait des exemples multiples d’utilisation du CIMM, sans que celui-ci ne résulte cependant d’une norme préexistante. Ainsi au ministère de l’éducation nationale, les mutations des enseignants du second degré étaient examinées par le prisme de bonifications de points à un barème de mutation, ce qui pouvait concerner à peu près 30.000 agents. Les critères d’attribution des points étaient définis par des circulaires et instructions rédigées au niveau central et/ou au niveau des rectorats par des chefs de services qui ne disposaient cependant pas de la compétence réglementaire pour édicter de tels barèmes. Les annulations prononcées se fondaient sur le motif suivant : les circulaires présentaient des dispositions impératives au sens de la jurisprudence Duvignères (25 janvier 2006, Syndicat des agrégés de l’enseignement supérieur, n° 275857). Or le barème qu’elles décrivaient, qui s’applique pour classer les demandes de mutation des enseignants, se fonde non seulement sur les critères prévus par l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 (rapprochement de conjoint ou de partenaire Pacsé, situation de handicap, exercice des fonctions en zone urbaine difficile), mais également sur d’autres critères qui ne figurent que dans la circulaire et n’ont donc pas été prévus par le législateur (ex CE 22 juillet 2015 n° 374434 ).

Le CIMM : une simplification de l’état du droit

Désormais l’état du droit est plus simple et les fonctionnaires de l’Etat bénéficient donc d’une priorité identique à d’autres pour obtenir une mutation vers le territoire ultramarin où ils ont leur CIMM. La circulaire d’application de l’article 85 de la loi EROM en date 1^er mars 2017 confère une application immédiate au dispositif qu’il expose afin de lui donner une portée effective, notamment pour l’établissement des tableaux annuels de mutation.

Le champ d’application du dispositif est étendu puisqu’il concerne l’ensemble des statuts et corps de la fonction publique d’Etat. Sa légitimité a été reconnu par le Conseil d’Etat qui a jugé à l’occasion d’un recours contentieux contre le décret du 28 décembre 2016 relatif à la procédure d’édiction des lignes directrices permettant le classement par l’administration des demandes de mutation des fonctionnaires de l’Etat que « les dispositions contestées, en tant qu’elles prévoient une priorité en faveur des fonctionnaires qui justifient que le centre de leurs intérêts matériels et moraux se trouve dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie pour y être mutés ne portent en tout état de cause pas atteinte aux principes d’indivisibilité de la République ; (…) elles ne portent pas davantage atteinte au principe d’égalité » ( CE 19 mai 2017, n ° 408214) .

Le recours à un « faisceau d’indices »

Cette décision du Conseil d’Etat donne l’occasion d’observer comment le juge administratif entend le CIMM, notion qu’il s’est efforcé de clarifier afin de donner un mode d’emploi aux administrations. Le terrain sur lequel s’est développée la jurisprudence en matière d’appréciation du CIMM est relatif à la réglementation découlant des congés bonifiés ou de l’indemnité temporaire de retraite. Le CIMM procède d’une analyse fondée comme le rappelle la circulaire du 3 janvier 2007 relative aux conditions d’attribution des congés bonifiés aux agents des trois fonctions publiques, sur un « faisceau d’indices » méthode de raisonnement qui repose sur une série d’éléments précis et concordants permettant de s’assurer de la réalité d’une situation.
Aisé à comprendre dans son principe, le recours à ce procédé assez classique en droit public laisse une grande latitude d’appréciation à celui qui utilise cette méthode compte tenu de l’absence limitatif d’indices auquel il est souhaité de recourir. La circulaire précitée du 3 janvier 2007 cite dans une liste plus d’une dizaine d’indices en mentionnant qu’elle ne revêt pas de caractère exhaustif. La jurisprudence administrative résume ce qu’il faut entendre par CIMM : « Considérant que, pour apprécier la localisation du centre des intérêts moraux et matériels d’un fonctionnaire il peut être tenu compte de son lieu de naissance, du lieu où se trouvent sa résidence et celle des membres de sa famille, du lieu où le fonctionnaire est, soit propriétaire ou locataire de biens fonciers, soit titulaire de comptes bancaires, de comptes d’épargne ou de comptes postaux, ainsi que d’autres éléments d’appréciation parmi lesquels le lieu du domicile avant l’entrée dans la fonction publique de l’agent, celui où il a réalisé sa scolarité ou ses études, la volonté manifestée par l’agent à l’occasion de ses demandes de mutation et de ses affectations ou la localisation du centre des intérêts moraux et matériels de son conjoint ou partenaire au sein d’un pacte civil de solidarité » ( CE 27 mars 2013, n ° 354426 )

Le recours au faisceau d’indices interdit en réalité de n’en retenir qu’un seul afin de se prononcer, positivement ou non, sur le lieu du CIMM (CE 27 juill. 2016, n ° 390415) mais il impose obligatoirement son usage afin de trancher la question. Les différents éléments résultant du faisceau d’indices doivent être utilisés avec précaution par l’administration qui en cas d’erreur d’appréciation sera sanctionnée par la juridiction administrative, laquelle a fait évoluer le degré de contrôle des décisions administratives qui refusent ou rejettent les demandes de mutation des agents publics qui se prévalent de leurs CIMM. (CAA Paris, 6 juin 2017, n °17PA00058). Quand bien même, une décision se prononçant sur une demande de mutation se fonderait sur plusieurs indices pertinents, il convient de veiller à ne pas faire état de critère prohibé par la loi ce qui revient à éviter de surpondérer certains éléments comme celui du lieu de naissance de l’agent.
Le critère du CIMM ne saurait s’y résumer pour examiner la priorité de mutation accordée aux natifs d’outre-mer et les juridictions administratives n’ont pas manqué de le rappeler (CAA Douai, 30 déc. 2003, n ° 9DA00979). L’objectif est donc de trouver une méthode qui permette de réguler le pouvoir d’appréciation des administrations. Celles-ci peuvent dorénavant s’appuyer sur des lignes directrices comme le permet la circulaire du 1 er mars 2017.