Heures supplémentaires dans la fonction publique : comment les résorber ?

La réglementation applicable aux heures supplémentaires et au repos compensateurs

La réglementation en vigueur (1) limite en effet la durée hebdomadaire de travail (48 heures en moyenne par semaine, heures supplémentaires comprises, ou 44 heures en moyenne par semaine sur une période de 12 semaines consécutives).

La même réglementation pose, en outre, le principe d’une compensation en temps des heures supplémentaires.

Par ailleurs, la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 (2), « concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail », pose également le principe d’une compensation en temps, heure pour heure, des heures supplémentaires.

Les bonnes pratiques : le repos compensateur accordé aux agents dans un temps consécutif aux heures supplémentaires effectuées

La compensation de ces heures par une compensation horaire fixe qui ne compense pas de façon équivalente les heures de repos minimal manquées, ou par une indemnité financière, ne répond pas à la finalité de la directive du 4 novembre 2003, précitée, qui est de protéger les agents publics contre les risques pour leur santé et sécurité que peuvent entrainer des heures de travail excessives.

En outre, les repos compensateurs doivent être pris immédiatement après la période de travail à compenser. En effet, l’arrêt Jaeger de la Cour de justice de l’Union européenne- CJUE (3) précise que « les périodes équivalentes de repos compensateur, au sens de l’article 17 § 2 de la directive 2003/88 doivent succéder immédiatement au temps de travail qu’elles sont censées compenser. Le fait de n’accorder de telles périodes de repos qu’à d’autres moments, ne présentant plus de lien direct avec la période de travail prolongée en raison de l’accomplissement d’heures supplémentaires, ne prend pas en considération de manière adéquate la nécessité de respecter les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs ».

C’est ainsi, par exemple, que s’agissant de la police nationale, le décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017 (4) dispose au 4° de l’article 1^er que « les agents bénéficient de ces repos compensateurs avant la période de travail immédiatement postérieure ou, si les nécessités de service l’imposent, dans un délai rapproché garantissant la protection de leur santé. », conformément à la jurisprudence précitée de la CJUE, précitée.

La pratique des jours de repos compensateurs dans le CET peu admise

Enfin, l’inscription sur un compte épargne-temps (CET) des jours de repos compensateurs n’est permise que dans des conditions strictement définies par la réglementation relative au compte épargne-temps, afin de garantir l’objectif de protection de la santé et de la sécurité des agents publics (5). Cette faculté est, en pratique, peu utilisée par les administrations.

Anticiper et gérer le temps de travail pour maîtriser le volume des heures supplémentaires

Le Gouvernement a pris des mesures afin d’améliorer le suivi du temps de travail dans la fonction publique, comme le préconisait le rapport de mai 2016 de la mission de Philippe Laurent (6).

C’est ainsi que l’article 5 de loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (7) a prévu que les administrations relevant des trois versants de la fonction publique ont l’obligation d’élaborer chaque année un rapport social unique (RSU) rassemblant les éléments et données à partir desquels sont établies les lignes directrices de gestion permettant de déterminer la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque administration, collectivité territoriale et établissement public.

À cette fin un décret du 30 novembre 2020 (8) précise, entre autres, le contenu du rapport social unique. En outre, la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a proposé que plusieurs indicateurs relatifs aux heures supplémentaires soient présents dans les actes de déclinaisons du décret pour les trois versants de la fonction publique, afin d’assurer une meilleure connaissance des heures supplémentaires et d’en permettre un pilotage plus efficace.

En outre, de nombreuses administrations se sont engagées dans une démarche de renforcement des dispositifs de suivi du temps de travail via la modernisation des outils de gestion du temps de travail, répondant ainsi à l’obligation de mise en place de systèmes objectifs, fiables et accessibles de mesure du temps de travail qui pèse sur l’employeur. En effet, dans un arrêt du 14 mai 2019 (9), la Cour de justice de l’Union européenne estime qu’ « afin d’assurer l’effet utile des droits prévus par la directive 2003/88 [précitée], les Etats membres doivent imposer aux employeurs l’obligation de mettre en place un système objectif, fiable et accessible permettant de mesurer la durée du temps de travail journalier effectué par chaque travailleur. ».

La Cour accorde toutefois aux Etats membres une marge d’appréciation dans la conception du système d’enregistrement du temps de travail, notamment en ce qui concerne sa forme.

En effet, un contrôle sous forme d’enregistrement automatique du temps de travail n’est pas toujours adapté, s’agissant notamment des agents soumis à un régime de décompte en jours du temps de travail (règle du forfait).

À ce propos, le Conseil d’Etat note que l’inadaptation des outils automatisés permettant de comptabiliser le temps de travail effectif réalisé par ces agents ne dispense néanmoins pas l’employeur public de veiller au respect des temps de travail maximum et des temps de repos minimum et de prévoir des repos compensateurs en cas de dépassement de la durée maximale de travail, à utiliser dans un délai raisonnable (10).

Par ailleurs, le Gouvernement encourage les administrations à repenser l’organisation et les conditions de travail. À titre d’illustration, les services publics soumis à des variations saisonnières d’activité peuvent adapter leurs organisations de travail afin de répondre aux besoins des usagers et de mieux lisser la charge de travail des agents sur l’année (travail en horaires décalé, notamment). D’autres mesures peuvent, également, être déployées pour adapter les horaires d’ouverture aux modes de vie des usagers sans augmentation de la durée du travail. Il en est ainsi du développement de services administratifs en ligne disponibles 24h/24, ou encore de l’automatisation des prêts et de l’instauration de boîtes de retour extérieures ou encore de nouveaux services sur le site Internet, s’agissant des bibliothèques.

• Décret n° 2000-815 du 25 août 2000, modifié, relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat et dans la magistrature ; décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, modifié, pris pour l’application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ; et décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002, relatif au temps de travail et à l’organisation du travail dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
• Publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 18 novembre 2003, p. L. 299/9 et suiv. ;
• CJUE, 9 septembre 2003, Landeshauptstadt Kiel contre Norbert Jaeger, affaire n° C 151/02 ;
• Décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017, modifiant le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002, portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables aux personnels de la police nationale ;
• Décret n° 2002-634 du 29 avril 2002, relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature ; décret n° 2002-788 du 3 mai 2002, relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique hospitalière ; et décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale ;
• Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/publications/rapports-missionnes/2016-rapport-Laurent-temps-de-travail-fp.pdf ;
• Loi n° 2019-828 du 6 août 2019, de transformation de la fonction publique, article 5 codifié sous les articles L. 231-1 et suivants du code général de la fonction publique ;
• Décret n° 2020-1493 du 30 novembre 2020, relatif à la base de données sociales et au rapport social unique dans la fonction publique ;
• CJUE, 14 mai 2019, Federación de Servicios de Comisiones Obreras (CCOO) contre Deutsche Bank SAE, affaire n° 55/18 ;
• CE, 20 février 2013, Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT, requête n° 351316.