La réforme de l’Assurance chômage à l’épreuve de la crise sanitaire

Comme nous l’indiquions dans un précédent article, l’objet de la loi était d’adapter la réglementation pour faire face à la transformation accélérée de notre « modèle » social dans un contexte économique très instable. La prise en charge des demandeurs d’emploi doit évoluer de même que le monde du travail évolue. Il s’agissait de permettre tout à la fois une remobilisation et une responsabilisation de l’ensemble des acteurs : le Pôle emploi, l’entreprise et l’assuré.

Concrètement, il s’agissait de répondre à cinq objectifs :

• Lutter contre le recours abusif aux contrats courts dans les entreprises ;
• Établir de nouvelles règles d’indemnisation qui incitent (davantage) à la reprise d’un emploi ;
• Renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi ;
• Ouvrir des droits à de nouvelles catégories de travailleurs ;
• Réaliser des économies substantielles.

Une nouvelle concertation sociale est lancée fin 2018 afin d’en préciser les modalités, qui n’aboutit pas et laisse l’État reprendre la main. Il persiste dans ses objectifs initiaux et prend plusieurs décrets en juillet 2019 qui prévoient une mise en œuvre échelonnée des nouvelles règles afin de réduire le « coût politique » d’une réforme complexe et impopulaire. Le nouveau contexte économique et sanitaire a cependant beaucoup contrarié le calendrier initial. De multiples recours juridiques ont conduit au report de certaines mesures, tandis que d’autres ont été temporairement suspendues. A date, la réforme n’est toujours pas pleinement effective. Difficile dans ces conditions d’en mesurer les effets à court, moyen et long terme sur le régime.

1. Une réforme rendue nécessaire par l’aggravation des déficits structurels du régime d’Assurance chômage

L’équilibre financier de l’Assurance chômage est particulièrement dépendant de la conjoncture économique. Dans les périodes de crise, les dépenses du régime, qui jouent un rôle d’amortisseur social et économique, augmentent et ses recettes sont moins dynamiques. Le déficit du régime se creuse. La crise « Covid » en est une parfaite illustration. A l’inverse, les excédents réalisés au cours des périodes de reprise de la croissance doivent ensuite permettre de rembourser la dette accumulée. Or, les déficits se sont accumulés depuis la crise financière de 2008, non apurés. Le taux de chômage s’est stabilisé à un niveau très élevé.

Si le nombre d’allocataires n’a globalement pas été impacté par la crise sanitaire, les déficits se sont aggravés jusqu’à atteindre un niveau inédit du fait des aides mises en place pour soutenir les entreprises et les assurés au plus fort de la crise (chômage partiel, prolongations des fins de droits, reports de cotisations, « année blanche » pour les intermittents du spectacle etc.) pour environ 20 milliards d’euros. La reprise économique constatée ces derniers mois a tout de même permis de réduire le nombre de demandeurs d’emploi indemnisés (2,3 millions au 31 mars 2022).

réduire le nombre de demandeurs d’emploi indemnisés (2,3 millions au 31 mars 2022).

En synthèse, le niveau durablement élevé du chômage en France, combiné à une réglementation inadaptée aux évolutions du marché du travail, pèse lourdement sur les comptes de l’Assurance chômage par ailleurs très fragilisés par la politique du « quoi qu’il en coûte » mise en œuvre pour faire face à la crise. La réforme en cours de déploiement doit en principe contribuer à résoudre une partie de l’équation^[1].

2. Un déploiement de la réforme freiné par le contexte économique et sanitaire

Les premières mesures prévues par la réforme sont entrées en vigueur au 1^er novembre 2019. Elles visaient l’instauration de nouvelles règles d’indemnisation :

• La durée minimale de travail requise pour ouvrir un droit à indemnisation est allongée de 4 à 6 mois. La règle est observée sur une période de référence correspondant aux 24 derniers mois, ou 36 derniers mois pour les plus de 53 ans ;
• Un mécanisme de dégressivité des allocations pour les hauts revenus est instauré au 7ème mois de versement pour les allocataires âgés de 57 ans ou moins, indemnisés sur la base d’un salaire antérieur équivalent à 4.500 € brut mensuel. L’allocation est réduite de 30 %, avec un mécanisme de « clause plancher » ;
• Les droits sont désormais ouverts aux salariés qui démissionnent pour se lancer dans une reconversion professionnelle, sous certaines conditions : durée d’activité salariée préalable, projet professionnel « sérieux » etc. ;
• Les travailleurs indépendants qui cessent leur activité peuvent désormais bénéficier d’une indemnité forfaitaire spécifique de 800 € mensuels pour une durée de 6 mois : l’ATI (Allocation des Travailleurs Indépendants). Là encore il faut remplir un certain nombre de conditions : durée d’activité non salariée préalable, cessation d’activité pour motif économique, conditions de faibles revenus etc.

En raison de la crise sanitaire, les plus défavorables ont dû être temporairement suspendues par le gouvernement. Elles n’ont été rétablies définitivement que depuis le 1^er décembre dernier.

D’autres mesures devaient également entrer progressivement en application :

• La révision des modalités de calcul de l’allocation, dès 2020, en instaurant un nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR). Doit désormais être pris en compte le salaire mensuel moyen et non uniquement les jours effectivement travaillés. Cela conduit à réduire le montant de l’allocation dans la limite d’une « clause plancher » ;
• L’instauration d’un mécanisme de « bonus-malus » sur la contribution chômage versée par les entreprises, courant 2021. Concrètement il s’agit de moduler, à la hausse ou à la baisse, la contribution patronale en fonction du taux de séparation (nombre de fins de contrats dues à une accumulation de contrats courts) que connaît l’entreprise.

Ces mesures, vivement critiquées par les partenaires sociaux, ont fait l’objet d’un premier recours devant le Conseil d’Etat en 2020^[2]. Les juges ont estimé qu’elles entraînaient, « dans un contexte économique difficile », une « rupture d’égalité vis-à-vis des demandeurs d’emploi ayant alterné contrats courts et inactivité », et demandé au gouvernement de revoir sa copie. Après une phase de concertation, les mesures ont été amendées et reportées par décret en mars 2021 : 1^er juillet pour les règles de calcul de l’indemnité, et septembre 2022 pour le « bonus-malus » en raison des incertitudes sur l’évolution de la situation économique et du marché du travail.

Considérant qu’il n’y avait pas lieu de prévoir un calendrier distinct, les organisations syndicales ont formulé un 2^e recours en juin 2021^[3]. Le Conseil d’État leur a donné raison évoquant « une erreur manifeste d’appréciation sur l’application immédiate de la réforme pour les salariés », et demandé au gouvernement de revoir son calendrier. Ce qu’il a fait, via un nouveau décret publié en septembre. La mesure est finalement entrée en vigueur au mois d’octobre.

A noter que l’ensemble de ces nouvelles règles d’indemnisation du chômage sont applicables aux agents de la fonction publique.

3. Un impact sur les comportements encore difficile à projeter

Dans une étude d’impact du projet de réforme datant de 2019[1], l’Unédic projetait à terme – une fois que l’ensemble des mesures seront effectives – une baisse de l’allocation journalière de 17% en moyenne la première année pour 1,15 million d’allocataires (soit 41%) avec en contrepartie une indemnisation plus longue : 14 mois en moyenne, contre 11 actuellement.

Dans l’ensemble, 63% des allocataires devraient percevoir au total une indemnisation moins élevée et 23% une indemnisation supérieure. Une économie globale d’environ 2,3 milliards d’euros par an est attendue.

Au-delà de ces effets « mécaniques, la réforme doit conduire à des modifications de comportement en termes d’emploi et de chômage. Cela prendra nécessairement du temps : les personnes comparent avec leur situation précédente pour réagir, ce qui allonge le temps d’adaptation.

Il ne faut cependant pas sous-estimer l’effet d’anticipation : les individus modifient aussi leur comportement juste avant la mise en place des mesures pour « échapper » aux nouvelles règles. L’Unédic point par exemple le risque que « la mesure sur la dégressivité conduise, avant sa mise œuvre, à une augmentation ponctuelle des inscriptions à l’Assurance chômage des individus à hauts revenus ».

Enfin, il est vraisemblable que la réforme entraîne des effets de reports vers d’autres dispositifs type prime d’activité ou RSA.

Références :

1. Rapport public annuel de la Cour des comptes – Tome I « L’assurance chômage face à la crise sanitaire : un déficit historique, une trajectoire financière à définir », mars 2021
2. Décision CE n° 434920 du 25 novembre 2020
3. Décision CE n° 452210 du 22 juin 2021
4. Etude Unédic – Impact de la réforme de l’Assurance chômage – septembre 2019

Florent Sarrazin

Juriste de formation, tour à tour journaliste spécialisé, formateur-conseil pour GERESO, consultant en stratégie de carrière et désormais consultant juriste en protection sociale, Florent Sarrazin dispose d’une expertise technique dans le domaine de la retraite et de la protection sociale.

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