L’obligation de neutralité et le principe de laïcité applicables aux agents publics

Respect l’obligation de neutralité et comportement personnel de l’agent public

En application des dispositions de l’article 25 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version résultant de l’article 1^er de la loi n° 2016‑483 du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, le fonctionnaire est, dans l’exercice de ses fonctions, « tenu à l’obligation de neutralité ».

Cette obligation de neutralité découle du principe général de neutralité applicable au service public (1)

L’obligation de neutralité impose des sujétions particulières au fonctionnaire dans son comportement, en même temps qu’elle lui garantit une égalité de traitement et le protège contre les discriminations.

La jurisprudence du Conseil d’État a, ainsi, consacré l’obligation de neutralité, applicable à tous les agents publics, en la qualifiant de « devoir de stricte neutralité » (2).  Aussi, ceux‑ci ne peuvent-ils, par leur comportement, propos ou tenue vestimentaire manifester leurs opinions ou préférences en sorte que l’usager ne puisse douter de la neutralité du service.

La neutralité de l’agent public s’oppose, ainsi, à ce qu’il manifeste pendant le service ses opinions, qu’elles soient philosophiques, politiques, syndicales ou encore religieuses. Par exemple, un professeur peut être suspendu à raison du contenu de son enseignement d’histoire caractérisant un manquement à l’obligation de neutralité imposée à tout fonctionnaire, particulièrement grave s’agissant d’un enseignant au collège (3)

Le principe de laïcité applicable aux agents publics

En matière religieuse, le principe de neutralité se conjugue avec le principe de laïcité de l’État. Pour ce faire, l’article 25 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983, reprenant l’apport de l’avis contentieux rendu à propos des agents du service public de l’enseignement (4), précise désormais que « le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonc­tions, ses opinions religieuses ». Ce principe s’applique même lorsque l’agent n’est pas en contact direct avec les usagers ».

En particulier, le fonctionnaire, tout comme l’agent contractuel de droit public ne doit pas porter de signes destinés à marquer son appartenance à une religion. Il ne peut, non plus, user de sa position au sein de l’administration pour accomplir des actes de prosélytisme (5), ni même user des moyens du service pour les besoins d’une activité religieuse (6).

À noter que ces principes s’appliquent également aux agents des services publics assurés par des organismes de droit privé (7).

En revanche, le principe de laïcité ne fait pas obstacle à ce qu’un agent du service public, qui bénéficie de la liberté religieuse, sollicite des autorisations de s’absenter pour lui permettre de fréquenter un lieu de culte, dans la mesure où ces absences ne portent pas atteinte au fonctionnement normal du service.

L’obligation de neutralité fait obstacle à ce que des agents publics soient traités différemment à raison de leurs opinions

L’article 25 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983, précitée, précise que « le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité ».

Cette prescription, qui marque le lien qui unit la neutralité et l’égalité, s’applique non seulement aux usagers du service public mais aussi à ses agents.

Le principe de neutralité implique, en effet, que le fonction­naire ne soit pas discriminé à raison de ses opinions. En ce sens, l’article 6 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983 dispose qu’aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses et l’article 7 de la même loi indique que la carrière des fonctionnaires candidats à un mandat électif ou élus ne peut, en aucune manière, être affectée par les votes ou les opinions émis par les intéressés au cours de leur campagne électorale ou de leur mandat. Par ailleurs, l’article 18 de la même loi énonce qu’« il ne peut être fait état dans le dossier d’un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l’intéressé ».

C’est ainsi qu’il ne peut être tenu compte, dans la limite du devoir de réserve, des opinions des candidats à un emploi public (). Il ne peut non plus être tenu compte de leurs opinions personnelles, qui relèvent de la sphère privée, dans le déroulement de leur carrière (9).

L’obligation de neutralité per­mettant de prévenir toute manifestation des opinions religieuses, la seule qualité de ministre d’un culte ne saurait donc faire obstacle à ce que l’intéressé soit élu aux fonctions de président d’université (10).

Les apports de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, « confortant le respect des principes de la République » applicables à la fonction publique

Cette loi entend conforter le principe de laïcité au sein des services publics, en particulier. Pour ce faire, elle modifie diverses dispositions de la loi du 13 juillet 1983, précitée.

Formation obligatoire des agents publics au principe de laïcité

Ainsi, l’article 25 de cette loi (modifié par l’article 3 de la loi du 24 août 2021, précitée) prévoit que le fonctionnaire (et le contractuel de droit public, par application de l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983) doit être « formé au principe de laïcité ».

La désignation d’un référent laïcité au sein des services publics

En outre, ce même article 3, crée un article 28 ter au sein de la loi du 13 juillet 1983, lequel prévoit :

« Les administrations de l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics (..) désignent un référent laïcité.

Le référent laïcité est chargé d’apporter tout conseil utile au respect du principe de laïcité à tout fonctionnaire ou chef de service qui le consulte. Il est chargé d’organiser une journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année. Les fonctions de référent laïcité s’exercent sous réserve de la responsabilité et des prérogatives du chef de service.

Un décret en Conseil d’État détermine[ra] les missions ainsi que les modalités et les critères de désignation des référents laïcité. »

En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, l’article 4 de la loi du 24 août 2021, précitée indique qu’un décret précisera les conditions dans lesquelles le référent laïcité des établissements hospitaliers échangera avec les agences régionales de santé 5ARS) sur les manquements à l’exigence de neutralité des agents publics desdits établissements.

S’agissant plus précisément de la fonction publique territoriale, le même article 3 précité, apporte des précisions sur le rôle des centres de gestion :

• Figure, ainsi, parmi leurs missions gérées en commun à un niveau au moins régional : la désignation d’un référent laïcité (10° bis de l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984, précitée) ;
• En effet, les centres de gestion doivent désormais assurer, pour leurs agents et pour les collectivités et établissements publics territoriaux affiliés, la désignation d’un référent laïcité, chargé des missions prévues à l’article 28 ter de la loi du 13 juillet 1983 (14° bis du II de l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, précitée).

Mesures de protection fonctionnelle

L’article 11 de la loi du 24 août 2021, précitée, modifie l’article 11 de la loi du 26 janvier 1984, relatif à la protection fonctionnelle des agents publics. Ainsi, « lorsqu’elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l’existence d’un risque manifeste d’atteinte grave à l’intégrité physique du fonctionnaire, la collectivité publique [doit prendre], sans délai et à titre conservatoire, les mesures d’urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l’aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures [doivent] être mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque. »

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Mesures répressives

Parmi les mesures répressive, l’article 9 de la loi du 24 août 2021, précitée, crée un article 433-3-1 au sein du code pénal, lequel indique :

« Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait d’user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation à l’égard de toute personne participant à l’exécution d’une mission de service public, afin d’obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service.

Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de constituer l’infraction prévue au premier alinéa, le représentant de l’administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public dépose plainte. »

Au titre des peines complémentaire, le nouvel article 423-23-1 du code pénal prévoit :

« L’interdiction du territoire français peut être prononcée (…), soit à titre définitif, soit pour une durée maximale de dix ans, à l’encontre de tout étranger coupable de l’infraction prévue à l’article 433-3-1 [du code pénal] ».

Enfin l’article 10 de la loi du 24 août 2021 (modifiant l’article du 431-1 du code pénal) prévoit que « le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la fonction d’enseignant est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ».

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Références

1. CE, Ass., 2 novembre 1992, M. Mostépha Z. et autres, requête n° 130394 ;
2. CE, 8 décembre 1948, Dlle Pasteau et CE, 3 mai 1950, Dlle Jamet ;
3. CE, 22 novembre 2004, ministre de la Jeunesse, de l’Éducation nationale et de la Recherche, requête n° 244515 ;
4. CE, Avis, 3 mai 2000, Mlle Marteaux, requête n° 217017 ;
5. CE, 19 février 2009, M. X., requête n° 311633 : s’agissant d’un guichetier de La Poste qui distribuait des tracts ;
6. CE, 15 octobre 2003, M. X., requête n° 244428 : s’agissant de l’utilisation de la messagerie électronique du service sur le site Internet d’une organisation religieuse ;
7. Cass., Soc., 19 mars 2013, Caisse primaire d’assurance maladie de Seine Saint Denis, pourvoi n° 12 11690 ;
8. CE, Ass., 28 mai 1956, Sieur Barel et autres, requête n° 28238 ;
9. CE, 8 décembre 1948, Dlle Pasteau et CE, 3 mai 1950, Dlle Jamet : en matière religieuse ; CE, Sect., 1er octobre 1954, Sieur Guille, requête n° 14191 : en matière politique ;
10. CE, 27 juin 2018, Syndicat de l’enseignement supérieur SNESUP FSU, requête n° 419595.