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Afin de garantir dans la durée le respect des objectifs d’équilibre financier et de justice de la retraite, un dispositif de pilotage a été mis en place par la loi « Touraine » du 20 janvier 2014 qui a créé le Comité de suivi des retraites (CSR). A partir des analyses et des projections du Conseil d’orientation des retraites (COR), ce comité est chargé de rendre chaque année un avis public sur l’état global du système. S’il considère que celui-ci s’éloigne de façon significative de ses objectifs, le CSR adresse au Gouvernement, au Parlement et aux régimes de retraites des recommandations publiques.
Face à la situation sans précédent que notre pays traverse, dont les conséquences économiques pourraient bien être plus importantes que ce que nous avions pu anticiper, le CSR vient de publier son 7e avis1 qui dresse un constat préoccupant, remet en cause les hypothèses macro-économiques plutôt « optimistes » utilisées par le COR pour faire ses projections, et détaille « les principes qui pourraient guider la stratégie de retour à l’équilibre des prochaines années ».
Des hypothèses économiques et démographiques trop optimistes ?
Le COR produit annuellement des projections de long terme (horizon 2070) sur la situation financière du système de retraite, en se basant sur des hypothèses économiques (productivité du travail, chômage) et démographiques (indice de fécondité, espérance de vie, solde migratoire). Ces hypothèses sont régulièrement qualifiées « d’optimistes » par de nombreux observateurs et experts, ce qui peut et doit nous interroger sur la pertinence des projections réalisées.
Le CSR évoque ainsi une « incertitude maximale » sur l’évolution des gains de productivité2 du travail à moyen terme
Actuellement, le COR utilise plusieurs hypothèses d’évolution des gains de productivité dans ses projections avec une médiane à +1,3%/an, une hypothèse basse à 1% et une hypothèse haute à 1,8%. Or, le CSR estime que « tous les indicateurs pointent un déficit moyen substantiel sur les 25 ans à venir, surtout si l’on se focalise sur les scénarios macroéconomiques les moins favorables, qui sont par ailleurs les plus en ligne avec les tendances passées de la productivité ». Un scénario de croissance à « 0,7% par an » paraît ainsi plus crédible, ce qui pourrait remettre en cause l’ensemble des hypothèses utilisées par le COR. Le système de retraite s’éloignerait alors significativement de son objectif de pérennité financière.
Si le CSR précise cependant que la situation pourrait s’améliorer avec un « rebond d’après crise » (comme cela a déjà pu être le cas par le passé, en 2008 par exemple) attendu, celui-ci serait temporaire et ne permettrait pas d’endiguer le ralentissement de long terme de la croissance économique en France.
Sur le taux de chômage, nécessairement lié à l’évolution des gains de productivité, les nouvelles ne sont pas plus rassurantes
L’hypothèse pour 2021 est un taux de 10,5 % (alors qu’il était redescendu à 8,4 % en 2019). Le COR suppose qu’il redescendrait ensuite autour de 8 % en 2023 et 2024, avant de se stabiliser à 7 % (son scénario central) ou de rediverger jusqu’à 4,5 % – hypothèse basse – ou 10 % – hypothèse haute.
Si l’hypothèse basse d’un taux de chômage à 4,5% semble particulièrement irréaliste (et cela, même avant la crise sanitaire), on peut s’interroger sur la crédibilité d’un scénario central à 7% sur le long terme. Jusqu’à présent, les effets de la crise sanitaire ne se sont pas traduits par une destruction massive d’emplois, l’économie française étant placée sous « perfusion » grâce à la politique du « quoi qu’il en coûte » mise en place par le gouvernement. Néanmoins quand les aides financières versées aux entreprises cesseront, les conséquences risquent d’être désastreuses en termes d’emploi…
Sur la démographie, la baisse de la natalité, combinée à un allongement de l’espérance de vie et à un solde migratoire stable, pourraient également constituer un cocktail « explosif »
Le CSR, à l’appui des dernières projections de l’INSEE, pointe un indice conjoncturel de fécondité (1,86 enfants par femme) inférieur à celui utilisé par le COR dans ses projections (1,95). Dans le même temps, le solde migratoire reste à un niveau assez bas et devrait se stabiliser à moyen-long terme3.
L’allongement continu de l’espérance de vie depuis les années 60 entraîne une augmentation de la durée de vie à la retraite qui pèse sur les finances publiques et particulièrement sur la retraite. Si un léger ralentissement est constaté depuis 2014, accentué par les effets de la crise sanitaire (hausse de la mortalité chez les personnes âgées), rien n’indique que la situation perdure4.
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Les leviers à utiliser pour assurer la pérennité financière du système
Face au constat que le système de retraite s’éloigne de façon significative de ses objectifs d’équilibre financier, le CSR propose d’utiliser un certain nombre de leviers paramétriques à court, moyen et long terme.
À court terme, mobilisation des réserves financières et gel des pensions
En effet, des mesures de freinage de la masse des pensions, par une sous-indexation ou un gel des pensions aurait l’avantage de « répartir l’effort sur l’ensemble des retraités, et seraient la contrepartie de l’effort massif que la crise sanitaire a imposé aux actifs, mais en tenant compte de la nécessité d’en protéger les retraités les plus fragiles ».
Le recours temporaire à l’endettement et/ou à la ponction dans les réserves permettrait de dégager rapidement des ressources, mais aurait également pour conséquence de priver le système d’une marge de réponse à d’autres chocs ou besoins futurs, et ne peut constituer une solution durable.
À moyen-long terme, le levier de l’âge pourrait être privilégié
Sur les trois leviers mobilisables (effort contributif, âge de départ en retraite et niveau des pensions), une mesure d’âge semble la plus appropriée. En effet, si ce levier a déjà été sollicité ces dernières années (réforme de 2010, réforme de 2014), cela n’a toutefois « pas été au point de remettre en cause la durée de la retraite, actuellement plutôt stabilisée et qui pourrait reprendre son ascension une fois épuisés les effets des mesures déjà en place et si l’espérance de vie poursuit sa hausse ». Nous avions déjà évoqué ce point dans un article sur le projet de réforme des retraites.
Au-delà du fait que les autres leviers sont plus difficiles à « actionner » (une hausse des cotisations aurait pour conséquence de peser sur la compétitivité des entreprises et de concentrer tout l’effort sur les actifs, déjà durement touchés par la crise, tandis qu’une baisse des pensions présente des difficultés d’acceptabilité sociale), une mesure d’âge permettrait un gain financier important et rapide :
- Pour rappel, le relèvement de 60 à 62 ans de l’âge légal décidé en 2010 va permettre d’améliorer le solde financier du système de retraite de l’ordre de 16 milliards d’euros/an en 20255 ;
- Cette réforme a également permis d’augmenter l’emploi des seniors : Le taux d’emploi des 55 à 64 ans a progressé, de 50% en 2010 à 61,5% en 2017. Il reste néanmoins un des plus bas des pays de l’OCDE, ce qui montre l’importance d’une véritable politique de soutien à l’emploi et l’employabilité des seniors, un sujet abordé également dans un précédent article.
- Si, à court terme, une hausse de l’âge légal de départ en retraite peut avoir un impact négatif sur le taux de chômage, celui-ci doit (en principe) se résorber à moyen terme grâce à l’augmentation de la population active, et en corolaire la consommation des ménages. Il convient donc de bien doser la progressivité d’une telle mesure : le choix d’un rythme élevé de montée en charge permet d’atteindre plus rapidement les effets positifs de long terme sur l’activité, tandis qu’un rythme lent permet au marché du travail d’absorber plus progressivement le surplus de population active, limitant ainsi l’impact sur le taux de chômage.
Nécessité de poursuivre la convergence des régimes de retraite
L’utilisation des différents leviers pose des difficultés : ils ne sont pas forcément applicables à l’identique dans les régimes de retraite, qui restent très différents. Ils sont potentiellement porteurs d’effets de bord qui peuvent accroitre le défaut de lisibilité du système et donc, a tort ou à raison, le sentiment d’inégalités de traitement entre assurés.
Le CSR invite donc le gouvernement à poursuivre les efforts d’harmonisation. En cela le projet de système universel de retraite, bien mal « embarqué » désormais, semblait capable d’apporter des solutions.
Références
- www.csr-retraites.fr/textes/7e_avis_du_comite_de_suivi_des_retraites.pdf (csr-retraites.fr)
- Au niveau macroéconomique, la productivité du travail est le rapport entre le Produit Intérieur Brut (PIB) et la population active employée. Elle permet de calculer la croissance économique nécessaire pour arriver à un niveau de chômage ciblé.
- + 50.000 par an entre 2008 et 2019
- Bilan démographique 2020 – Insee Première – 1834
- https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications/etudes-et-resultats/les-reformes-des-retraites-menees-entre-2010-et-2015-effets-sur-la
