Le pouvoir disciplinaire dans la fonction publique : quelques réflexions à la lecture de l’actualité

Pourtant, le pouvoir disciplinaire est un élément central et fondamental du droit de la fonction publique qui peut avoir des conséquences importantes sur la carrière du fonctionnaire et de l’agent public.

Le thème du pouvoir disciplinaire présente également un intérêt manifeste dans la mesure où le droit disciplinaire a évolué en 2016, suite à l’adoption de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Cette loi, très attendue à l’époque, est venue actualiser le régime juridique applicable aux fonctionnaires et a eu un certain nombre de conséquences sur le droit disciplinaire[1].

Bref, il ne semble donc pas inutile de revenir sur ce qu’est le pouvoir disciplinaire et sur ses différentes manifestations d’autant que l’actualité est toujours riche d’exemples d’application et permet ainsi d’alimenter autant que de besoin une veille juridique fondamentale en pareil domaine.

Les principes de l’action disciplinaire dans la fonction publique

Si les principes de l’action disciplinaire convergent et permettent parfois de parler d’un « droit commun disciplinaire »[2] dans la fonction publique, il n’en reste pas moins que certains particularismes perdurent par rapport au droit du travail.

Les principes fondamentaux de l’action disciplinaire dans la fonction publique, qu’elle soit étatique hospitalière ou territoriale constituent un corpus de règles au premier rang desquelles figure le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans le choix d’engager des poursuites et dans la détermination du caractère fautif d’un agissement de l’agent.

Ainsi, le supérieur hiérarchique dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans l’engagement des poursuites, ce qui se traduit par une entière liberté dans la détermination du caractère fautif des faits et du moment opportun de la poursuite. Précisons malgré tout ici que suite à l’adoption de la loi du 20 avril 2016, l’action disciplinaire est désormais enfermée dans un délai de trois ans[3]. Sur ce point, le Conseil d’État a d’ailleurs jugé en décembre dernier que « lorsqu’une loi nouvelle institue ainsi, sans comporter de disposition spécifique relative à son entrée en vigueur, un délai de prescription d’une action disciplinaire dont l’exercice n’était précédemment enfermé dans aucun délai, le nouveau délai de prescription est immédiatement applicable aux procédures en cours mais ne peut, sauf à revêtir un caractère rétroactif, courir qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle »[4].

La difficulté réside dans le fait que si cette faute disciplinaire doit être caractérisée par l’autorité administrative, il n’existe pas d’énumération légale des fautes. Bien que le principe « Nullum crimen, nulla pœna sine lege » ne s’applique pas en droit de la fonction publique, la faute peut être caractérisée comme un manquement à une obligation professionnelle préexistante. Ainsi, la faute disciplinaire d’un fonctionnaire correspond à une faute professionnelle et tient à deux éléments : le comportement de l’agent dans ses relations avec les administrés ou le comportement de l’agent à l’égard de l’administration.

La faute disciplinaire est donc essentiellement un manquement à l’une des obligations professionnelles fixées par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et la jurisprudence.

Elle peut aussi résulter de certains comportements répréhensibles ne pouvant se rattacher à ces obligations. En effet, la faute disciplinaire d’un fonctionnaire correspond également à certains comportements privés susceptibles de jeter le discrédit sur la fonction exercée, de porter atteinte à la réputation de l’administration et qui apparaissent incompatibles avec les fonctions ou la qualité de fonctionnaire[5]. Enfin, la procédure disciplinaire d’un fonctionnaire peut être déclenchée suite à une faute pénale lorsque l’agent, comme tout citoyen, commet une infraction.

Dans tous les cas, l’autorité administrative est compétente pour apprécier, sous le contrôle du juge, si le comportement de l’agent est fautif, quel est le niveau de gravité de la faute et le degré de la sanction envisageable.

Le respect de la procédure et des droits de la défense

Bien que disposant d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier la nature de la faute, l’administration doit respecter plusieurs éléments de procédure fixée par le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989. Ainsi, elle doit constituer un dossier disciplinaire contenant obligatoirement un rapport reprenant les faits et circonstances constitutifs de la faute et l’estimation du degré de sanction envisagée.

Elle doit également respecter les droits de la défense, obligation indispensable à la régularité de la procédure disciplinaire entreprise. L’administration doit procéder à la communication du dossier en adressant au fonctionnaire une lettre (remise en mains propres ou envoyée en recommandé avec accusé de réception) précisant qu’une procédure disciplinaire est envisagée à son encontre, les griefs retenus et la sanction envisagée. La lettre doit préciser, par ailleurs, que l’agent peut consulter son dossier administratif, qu’il a la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix et qu’il peut présenter ses observations sous un délai défini. La communication du dossier doit être complète et un délai raisonnable doit être accordé au fonctionnaire, tenant compte à la fois des circonstances de l’affaire et de sa complexité. Très récemment, le juge administratif est venu rappeler que l’entretien préalable au prononcé d’une sanction disciplinaire doit être loyal[6].

Enfin, le fonctionnaire a droit à la consultation du conseil de discipline, sauf pour les sanctions de premier groupe. En revanche, le moment de la saisine du conseil de discipline, suite au rapport de l’autorité disciplinaire, est considéré comme discrétionnaire par la jurisprudence. De plus, aucune disposition ne fait obligation à l’administration de prendre sa décision dans un délai déterminé après que le conseil de discipline ait rendu son avis. Le délai doit présenter en revanche un caractère raisonnable/

La sanction est prononcée au moyen d’un arrêté motivé portant application d’une sanction disciplinaire. En cas de contentieux, le juge vérifiera que la sanction appliquée n’est pas manifestement disproportionnée[7] par rapport à la faute commise et que l’arrêté a été régulièrement motivé[8].

Enfin, mais ce n’est là qu’un rappel, il est important de garder à l’esprit que l’administration ne peut prononcer de sanctions autres que celles prévues par les textes législatifs et réglementaires à peine d’illégalité.

Bref, voilà en quelques mots ce que l’on peut dire sur le pouvoir disciplinaire dans la fonction publique.

[1] P. TOUHARI, « L’action disciplinaire dans la fonction publique après la loi déontologie de 2016 », Les Cahiers de la fonction publique, n°366, mai 2016, p.44.

[2] A. TAILLEFAIT, « Unité et diversité des régimes disciplinaires dans la fonction publique: la « globalisation disciplinaire » en question », JCP Administrations et collectivités territoriales, n°10-11, 9 mars 2015, 2075.

[3] Article 37 de la Loi n°2016-483 du 20 avril 2016

[4] CE, 20 décembre 2017, req. n° 403046.

[5] Voir pour une application récente, CE, 6 septembre 2018, req. n° 423775. En l’espèce, la chambre de la résidence préfectorale mise à disposition d’un inspecteur de l’administration en mission, a subi des dégradations et été restituée dans un état inacceptable. Par ailleurs, ce fonctionnaire a introduit des visiteurs dans l’enceinte de la résidence lors de son séjour et a été à plusieurs reprises en état d’ébriété manifeste. De tels faits et un tel comportement sont de nature, par leurs conséquences sur les services et le crédit de ceux qui l’assument, à être regardés comme un manquement à ses obligations professionnelles constitutif d’une faute grave.

[6] Cour administrative d’appel de Nancy, 6 février 2018, req. n° 16NC00727, AJFP 2018, p.248.

[7] Pour des applications récentes voir : CE, 13 décembre 2017, req. n° 400629 ou encore CAA Versailles, 24 mai 2017, req. n° 16VE00953

[8] Pour une application récente du contrôle opéré par le juge administratif : TA Dijon, 29 mars 2018, req. n° 1601508