La procédure du budget de l’État : une fiche pratique pour tout comprendre

A titre introductif, il convient de rappeler la définition du budget général de l’Etat, lequel regroupe en son sein l’ensemble des prévisions de recettes et de dépenses de l’Etat français, soumis chaque année au vote de la représentation nationale.

Sa construction participe directement du mécanisme vertueux et équilibré des institutions sous la Ve République. Il demeure à ce titre un dispositif essentiel de structuration et de pilotage des politiques publiques ainsi que le vecteur majeur de la démocratie.

Procédure budgétaire : le cadre légal et réglementaire

Le cadre de la gestion publique a profondément évolué avec la mise en œuvre de la nouvelle loi organique sur les lois de finances[1] (LOLF), et plus récemment, avec le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).

Pleinement mise en application en 2006, la LOLF définit un nouveau cadre juridique, support d’une réforme en profondeur de la gestion publique désormais orientée sur la performance, au moyen d’une budgétisation assortie d’objectifs et d’une responsabilisation des gestionnaires (les responsables de programmes, de budgets opérationnels de programme et d’unités opérationnelles), qui peuvent désormais librement affecter les crédits entre les différentes actions et les différents titres, sous réserve de ne pas dépasser le plafond des dépenses de personnel.

Après le vote du Parlement, les gestionnaires sont tenus de respecter le plafond de l’autorisation parlementaire et de rendre compte de leur action. Ces dispositions garantissent une meilleure information du Parlement, et in fine, du citoyen. Elles garantissent également une utilisation optimale des deniers publics.

L’année 2012 a aussi été particulièrement structurante pour la gestion publique, et les acteurs qui la mettent en œuvre sur le terrain, avec la publication du Décret relatif à la Gestion Budgétaire et Comptable Publique (DGBCP) qui régit non seulement les aspects comptables de la gestion publique, mais aussi ses aspects budgétaires. Le texte prend en compte la LOLF, le passage à la pluriannualité budgétaire et la modernisation[2] des procédures, des circuits et des organisations financières.

Les règles posées par le décret GBCP vont désormais, et sauf exceptions, s’appliquer aux organismes publics, majoritairement financés par des fonds publics, qui devront ainsi présenter leur budget comme celui de l’État, en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) avec des enveloppes limitatives.

La préparation du projet de loi de finances de l’Etat à l’initiative du pouvoir exécutif

Mise en œuvre à compter de la préparation du projet de loi de finances (PLF) pour l’année 2006, la nouvelle procédure implémentée par la LOLF a permis de passer d’une logique ascendante, dans laquelle les arbitrages successifs sur les crédits remontaient jusqu’au Premier ministre, à une logique plus descendante où ce dernier arrête en amont les grands arbitrages stratégiques du budget en définissant le montant des enveloppes par mission ou grande politique publique (lettre plafond).

L’article 34 de la Constitution consacre depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 les lois de programmation des finances publiques (LPFP), catégorie de lois appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

Concernant les dépenses de l’État, la loi de programmation des finances publiques définit pour les 3 premières années de la programmation les plafonds des crédits des missions du budget général, constituant le budget triennal de l’État qui sert de cadre à la préparation des PLF, qui demeurent votés chaque année par le Parlement. Cette démarche pluriannuelle constitue le cadre indispensable pour mettre en œuvre les réformes structurelles qui permettront de dégager les ressources nécessaires au financement des priorités de l’action.

Il convient de préciser que la préparation du PLF relève exclusivement de la compétence gouvernementale, au profit de laquelle travaille l’administration. Son pilotage est confié à la direction du budget relevant des services de Bercy, laquelle anime les travaux du calendrier interministériel au travers de conférences budgétaires où sont présentés les travaux de chacun des ministères dépensiers :

• les mesures d’économies,
• les besoins en crédits budgétaires,
• les évolutions des référentiels,
• les transferts de crédits,
• les prévisions de rattachements de crédits extra-budgétaires,
• la répartition fine des crédits dans la nouvelle architecture budgétaire,

Le PLF ainsi élaboré et justifié au premier euro (JPE) dans les projets annuels de performances (PAP) en annexes, est présenté en Conseil des ministres, le plus souvent au cours de la deuxième quinzaine du mois de septembre.

S’engagent ensuite les travaux parlementaires conformément au dispositif institutionnel prévu par la Constitution de 1958.

Projet de loi de finances : sa présentation et son dépôt au Parlement

Suite au conseil des ministres, le projet de budget est déposé d’abord sur le bureau de l’Assemblée nationale en vertu de la priorité dont elle bénéficie en matière de lois de finances ; l’article 39 de la LOLF précise à cet égard que le projet de loi – et les documents annexés prévus par les articles 50 et 51 -, y sont déposés « au plus tard le premier mardi d’octobre ».

Discussion budgétaire et exercice du droit d’amendement

Les parlementaires votent les crédits par mission (article 43 de la LOLF). Ce vote unique porte à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement qui constituent la double ressource de l’Etat lui permettant d’engager des commandes publiques et d’en assurer leur paiement.

Si les parlementaires disposent du pouvoir d’amendement, l’article 40 de la Constitution frappe d’irrecevabilité « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement (…) lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Toutefois, et s’agissant uniquement des crédits budgétaires (la charge), l’article 47 de la LOLF permet aux parlementaires de proposer, par voie d’amendement, des transferts de crédits entre programmes d’une même mission sans pour autant pouvoir augmenter le total des crédits de la mission.

La navette parlementaire et la promulgation de la loi

L’article 47 de la Constitution accorde 70 jours au Parlement – l’Assemblée nationale puis le Sénat – pour se prononcer sur le projet de loi de finances. Si après première lecture du texte devant chaque assemblée parlementaire, le vote du Sénat diffère de celui l’Assemblée nationale, une commission mixte paritaire chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion se réunit afin d’aboutir à un texte commun. En pratique, le texte issu des travaux de la commission mixte est le texte définitif de la loi de finances.

L’adoption définitive du PLF débouche sur la promulgation de la loi. Le texte définitif est alors présenté à la signature du Président de la République auquel appartient la compétence de promulguer les lois en leur donnant force exécutoire.

La loi est ensuite publiée au Journal Officiel de la République française. Avec le vote de la loi de finances initiale, le Parlement donne au Gouvernement l’autorisation budgétaire de dépenser conformément aux objectifs de politiques publiques sur lesquels il s’est engagé.

Sur le terrain, le suivi de l’exécution du budget de l’État obéit à un certain nombre de règles, qui s’imposent aux gestionnaires au travers de travaux budgétaires^[3] :

• document de répartition initiale des crédits et des emplois,
• document prévisionnel de gestion,
• comptes-rendus de gestion,

qui visent à garantir que la consommation des crédits se réalisera au plus près de la volonté exprimée par le Parlement, tout en offrant aux gestionnaires une certaine souplesse.

Le caractère exhaustif et sincère de l’exécution financière est désormais renforcé par le déploiement au sein de chaque ministère dépensier du contrôle interne financier (CIF).

CHORUS : un socle SAP adapté aux finances publiques de l’Etat

Le système d’information financière de référence unique de l’Etat qui permet à l’ordonnateur le suivi financier, est CHORUS.

A partir de ses extractions est fondée l’analyse de la trajectoire nominale d’exécution des crédits. Sur l’ordonnancement des dépenses (opportunité de la dépense), les macro-processus CHORUS structurent la chaîne du dialogue de gestion désormais rationalisée autour des services exécutants.

En bout de circuit de la chaîne de la dépense, ce progiciel permet au comptable public d’exécuter le paiement des factures de l’Etat (régularité de la dépense).

Le contrôle des résultats de l’exécution : la loi de règlement et les rapports annuels de performances

Conformément aux dispositions de la loi organique, les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les PAP au moment de l’examen du PLF.

Ils présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens regroupés au sein d’une mission et alloués à une politique publique. Ils permettent ainsi pour les parlementaires d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques.

Concrétisation du principe du chaînage vertueux inscrit à l’article 41 de la LOLF, l’analyse des RAP permet de contrôler l’exécution écoulée et de nourrir le débat d’orientation des finances publiques puis les réflexions engagées notamment sur le plan politique aboutissant à l’élaboration du PLF à venir.

Procédure budgétaire : le pilotage administratif

Sur le plan administratif, l’ensemble des travaux budgétaires mis en œuvre au sein des différents ministères est désormais piloté par un responsable de la fonction financière ministérielle (RFIM). Ce dernier  assure à ce titre un rôle de coordination et de synthèse budgétaire et comptable au niveau de son ministère, veille au caractère soutenable du budget sous contrôle du contrôleur budgétaire et coordonne les dispositifs de qualité des données budgétaires et comptables, en s’assurant, notamment, de la mise en œuvre du CIF.

Autant de dispositifs implémentés au sein de la procédure budgétaire, tant sur le plan administratif qu’institutionnel, qui sont proposés à l’étude au sein de l’offre de stage de GERESO.

Budget général de l’État : votre mini-quiz de synthèse

1. A qui appartient l’initiative du projet de loi de finances ?
2. Quel est le système d’information financière de l’Etat ?
3. Quel est le niveau de vote du budget général de l’Etat ?
4. Quelle est l’annexe obligatoire à la loi de règlement ?
5. La LOLF est-elle fondée sur une logique de moyens ou de performance ?
6. Quelle institution de la Ve République adopte le projet de loi de finances ?
7. Comment se traduit la séparation des ordonnateurs et des comptables publics ?
8. En quoi consiste la justification des crédits au premier euro ?
9. Quels sont les objectifs poursuivis par la mise en place du contrôle interne financier ?

Budget général de l’État : les réponses au mini-quiz

1. A qui appartient l’initiative du projet de loi de finances ?

Cette compétence revient au Gouvernement, notamment au Premier ministre qui porte les politiques publiques mises en œuvre. C’est le secrétaire d’Etat en charge du budget qui reçoit du Premier ministre la mission de conduire les travaux interministériels inhérents à la construction budgétaire.

2. Quel est le système d’information financière de l’Etat ?

Il s’agit de CHORUS.

3. Quel est le niveau de vote du budget général de l’Etat ?

La mission budgétaire, niveau de présentation soumis au vote des parlementaires. Y sont annexés les projets et rapports annuels de performances (PAP/RAP).

4. Quelle est l’annexe obligatoire à la loi de règlement ?

Le rapport annuel de performance (RAP).

5. La LOLF est-elle fondée sur une logique de moyens ou de performance ?

La LOLF a insufflé une logique de performance à la gestion publique de l’Etat.

6. Quelle institution de la Ve République adopte le projet de loi de finances ?

Il s’agit du Parlement, qui rassemble l’Assemblée nationale et le Sénat.

7. Comment se traduit la séparation des ordonnateurs et des comptables publics ?

L’ordonnateur demande (prescrit) l’exécution des recettes et des dépenses. Le comptable, seul chargé du maniement des fonds publics, en assure le recouvrement ou le paiement, après avoir exercé, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire, les contrôles visant à constater la régularité de ces recettes ou de ces dépenses, sans examiner leur opportunité. Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont totalement incompatibles.

8. En quoi consiste la justification des crédits au premier euro ?

Dans le dispositif mis en place par la LOLF, les crédits budgétaires ne sont plus justifiés par le biais de la distinction services votés / mesures nouvelles, mais doivent l’être « au premier euro ». La LOLF prévoit en effet que le budget de l’Etat est désormais structuré par les finalités des politiques publiques et contrôlé sur la base de leurs résultats. Ainsi, c’est au regard de l’analyse du coût et de la performance de chaque programme et action que l’utilisation des crédits inscrits au budget est justifiée, « en base zéro » (c’est-à-dire dès le premier euro et pas seulement pour les mesures nouvelles).

Quels sont les objectifs poursuivis par la mise en place du contrôle interne financier ?

9. Quels sont les objectifs poursuivis par la mise en place du contrôle interne financier ?

Le contrôle interne financier recouvre l’ensemble des dispositifs organisés, formalisés et permanents mis en œuvre par l’ensemble des acteurs, pour maîtriser le fonctionnement des activités financières de l’État et garantir la soutenabilité budgétaire des politiques publiques et la qualité de la comptabilité budgétaire de l’Etat. C’est un dispositif dynamique qui s’inscrit dans une boucle d’amélioration continue.

^[1] Les règles ainsi définies par la LOLF, votée en 2001 et appliquée dès 2006, se sont substituées à celles de l’ordonnance du 2 janvier 1959.

[2] La dématérialisation des factures de l’Etat entre autres.

^[3] Ils permettent au ministère dépensier de veiller, sous le contrôle du contrôleur budgétaire et de la direction du budget, à ce que la gestion infra-annuelle de ses crédits respecte les objectifs fixés en termes de soutenabilité financière et de performance.

Aurore Beaufaron

Conseillère d’administration affectée au contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du ministère de la défense, elle est consultante en finances publiques spécialisée sur les dépenses du périmètre financier relevant du hors titre 2. Elle anime notamment la formation « Fonctionnement du budget général de l’État » proposée par GERESO.

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