Chômage et équilibre financier de l’Unedic : vivement 2016 !

Si les derniers chiffres du chômage, avec une réduction d’un peu moins de 20 000 du nombre de demandeurs d’emplois de catégorie A (sur un total de 3,48 millions), laissent entrevoir une timide amélioration de la situation, les prévisions financières de l’Unedic concernant l’équilibre financier du régime d’indemnisation restent pour le moins alarmantes. 

Actuellement, ce sont un peu plus de 2,4 millions de chômeurs qui se trouvent indemnisés par l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), et le déficit de l’Unedic d’élevait à 4 milliards d’euros en 2014 (-4,6 milliards prévu pour 2015), pour un endettement de 21,5 milliards (26 dans le prévisionnel de 2015).

Une progression du chômage et des mesures aux effets incertains

Cette situation financière est tout d’abord le résultat d’une progression continue du nombre de chômeurs depuis début 2008, qui est passé de 2 millions de personnes à 3,5 millions fin 2014 (avec un taux de chômage progressant de plus de 3 points sur cette période, pour atteindre 10% de la population active).

Mais ensuite, ce constat semble d’autant plus inquiétant que la dernière convention d’Assurance chômage signée entre les partenaires sociaux, qui régit notre système d’indemnisation depuis le 1^er juillet 2014 et pour une durée de 2 ans, a choisi de mettre en œuvre des modifications aux effets incertains, et d’en reléguer d’autres aux oubliettes, pourtant susceptibles de favorablement impacter à la fois l’emploi et l’équilibre financier du système.

Il faut dire que la négociation qui est intervenue au sujet de cette nouvelle convention a engendré une certaine cristallisation sur le régime des intermittents du spectacle,  « vieux serpent de mer » qui renvoie à l’exception culturelle française, cristallisation qui n’a pas permis d’avancer sur d’autres sujets d’importance.

Nouveauté : les droits rechargeables

L’accord a minima signé par les syndicats (CGT et FO exclus) a principalement acté la création d’un dispositif de droits rechargeables, et promu de nouvelles modalités de cumul de l’ARE avec  le salaire, dans un souci légitime d’incitation accrue à la reprise d’activité.[1]

S’agissant en particulier des droits rechargeables, il est dorénavant possible de capitaliser des droits à l’indemnisation chômage non consommés avec de nouveaux droits acquis : chaque nouvelle période de travail augmente la durée des droits à l’indemnisation.

Le corollaire de cela est évidemment une diminution des sorties d’indemnisation chômage pour fin de droits, susceptible de contrecarrer les effets bénéfiques en matière d’équilibre financier des incitations à la reprise d’emploi.

Dans un premier bilan dressé fin décembre 2014, l’Unedic évaluait ainsi déjà à un peu plus de 80 000 le nombre de chômeurs supplémentaires indemnisés du fait de ce dispositif (+25 000 supplémentaires anticipés pour 2015).[2]

L’indemnisation des 50 ans et plus : des enjeux significatifs en termes d’emploi et de finances

Enfin, sur le terrain des dossiers oubliés, on notera en particulier le régime spécifique des 50 ans et plus, encore qualifié de « filière seniors », avec une durée d’indemnisation maximale de 36 mois contre 23 mois pour les moins de 50 ans.

Une harmonisation, ou tout du moins une augmentation de la borne d’âge, aurait été souhaitable, cette spécificité contribuant à entretenir le sous-emploi des seniors plutôt qu’à les protéger.  Le dispositif de « dispense de recherche d’emploi » (pour les plus de 57 ans) avait pour sa part été définitivement supprimé en 2012.

Il s’agit donc ici en quelque sorte d’un des derniers « vestiges » de la logique des préretraites, à l’origine d’une dévalorisation de l’emploi relativement au chômage ou à l’inactivité. S’attaquer à ce dossier représente pourtant des enjeux significatifs, tant en termes d’emplois que financier.

J’ai eu l’occasion de souligner ces enjeux, dans le cadre d’une étude qui évalue l’impact d’une réduction de la durée maximale d’indemnisation pour les plus de 50 ans, de 36 à 23 mois.[3] Ce type de réforme aurait principalement deux incidences : non seulement une incitation à une recherche d’emploi plus intense pour les chômeurs, mais aussi, pour ne pas dire surtout, une incitation pour les employés en place à accepter plus facilement des modérations salariales favorisant leur maintien en emploi et leur évitant de basculer vers le chômage, susceptible de se transformer en une trappe à exclusion du marché du travail en fin de carrière.

Les simulations effectuées indiquent qu’une telle suppression de cette « filière seniors » pourrait générer un gain de l’ordre de 6 points d’emploi pour les 55-59 ans, et 3 points pour les 50-54 ans, soit globalement environ 150 000 emplois créés ou maintenus (pour 8 millions de travailleurs âgés de 50 à 59 ans).

Par ailleurs, ceci représenterait globalement à long-terme, via  l’octroi de prestations sur une plus courte durée et les effets positifs d’emplois induits, une diminution des dépenses d’indemnisation et un gain financier de l’ordre d’1 milliard d’euros, soit le quart du déficit actuel.

Au bilan, on l’aura donc compris, il y a deux raisons d’attendre avec impatience 2016 : sous l’effet d’une croissance économique (espérons le) retrouvée, les chiffres du chômage et l’équilibre financier de l’Unedic ne pourront que s’en trouver mieux, mais ce sera aussi l’opportunité de renégocier, avec plus d’ambition, la convention d’Assurance chômage de Mai 2014 qui sera arrivée à échéance.

Convention d’assurance chômage : pour aller plus loin sur ce thème

GERESO propose aux professionnels RH une formation de 2 jours intitulée « Perte d’emploi et indemnisation chômage » qui présente les modalités d’application pratique de la dernière convention d’assurance chômage.

Cette formation permet aux professionnels de mieux informer les salariés sur leurs droits : indemnisation, calculs, incidences du chômage sur la retraite…

GERESO a également publié un ouvrage pratique intitulé « Prestations d’assurance chômage & dispositifs de préretraite ». Mis à jour régulièrement en fonction de l’actualité, cet ouvrage offre une vue d’ensemble de tous les dispositifs de préretraite et toutes les prestations du régime d’assurance chômage (indemnisation et aides au reclassement) notamment les dispositions issues de la nouvelle convention d’assurance chômage 2014.

[1] On peut aussi noter l’allongement du délai de carence à 180 jours (au lieu de 75), qui concernent donc les salariés bénéficiant d’une indemnité de départ importante lors de la perte de leur emploi.

[2] Voir le rapport de l’Unedic intitulé « Situation financière de l’Assurance chômage », Janvier 2015.

[3] Voir l’Edhec Position Paper, « Pour une réforme de l’assurance chômage des 50 ans et plus », A. Chéron, Janvier 2013.

Arnaud Chéron

Directeur du pôle de recherche en économie à l’EDHEC Business School et professeur des Universités en Sciences Economiques au Mans. Ses travaux de recherche concernent principalement l’économie du travail et l’évaluation des politiques publiques. Ils ont donné lieu à de nombreuses publications dans des revues académiques (Annales d’Economie et Statistiques, Journal of Economic Theory, The Economic Journal, The Journal of Labor Economics…) ainsi qu’à des rapports réalisés pour le compte d’organisations nationales et internationales (Ministère du Travail, Commission Européenne, MEDEF…).

 Voir ses articles